डा. मनप्रसाद वाग्ले | दृष्टिकोण | जेठ ७, २०७६
डा. मानप्रसाद वाग्लेले तयार पार्नुभएको स्कुल गभर्नेन्स: नीतिगत संक्षेपको पहिलो खण्डमा स्कुल गभर्नेन्समा बाधक केन्द्रीकृत मानसिकता शीर्षकको आलेख प्रकाशित गरिसकेका छौं । यो दोस्रो तथा अन्तिम खण्डका रूपमा यो आलेख प्रकाशन गरिएको छ ।
स्कुल गभर्नेन्समा स्वायत्तताको प्रश्न
२०२८ सालअघि जस्तो विद्यालय स्वायत्तता ? २०३० सालताकाको जिल्ला पञ्चायत सचिवालयअन्तर्गत रहने जिल्ला शिक्षा कार्यालय ? वा अहिलेको जस्तो व्यवस्था ? स्थानीय तहले नहेरे शिक्षा बिग्रन्छ भन्ने तर २०२८ अघिको अवस्था र हालको अवस्था बीचको दुरी घटाउने कसरी ? सबै कुरा सरकारले गरिहाल्छ, हामी किन चाहियो भन्ने स्थानीय कथन र अहिलेको भद्रगोल अवस्था सुधार्ने कसरी ? आजको स्कुल गभर्नेन्सको मूल मुद्दा यही हो ।
स्कुल कसको ? सरकारको ? शिक्षा मन्त्रालयको ? जनताको ? प्रधानाध्यापकको ? वा व्यवस्थापन समितिको ? अहिले नीतिगत अन्योलता एकातर्फ छ भने कार्यान्वयनको ढंग पनि फरक–फरक छ । आजको अवस्थासम्म आइपुग्दा २०२८ सालपछि विद्यालय मेरो भन्ने भावना स्थानीय तहमा प्रायः शून्य नै भएको छ । विद्यालयको स्वामित्व स्थानीय तहमा नपुगेसम्म स्कुल गभर्नेन्स अधुरो रहन्छ ।
स्कुल कसको ? सरकारको ? शिक्षा मन्त्रालयको ? जनताको ? प्रधानाध्यापकको ? वा व्यवस्थापन समितिको ? अहिले नीतिगत अन्योलता एकातर्फ छ भने कार्यान्वयनको ढंग पनि फरक–फरक छ ।
कमजोर स्कुल गभर्नेन्सको नतिजा
स्कुल गभर्नेन्सकै कमजोरीका कारण आज विद्यालय शिक्षामा धेरै लगानी खेर गएको अवस्था छ । कम स्तरका विद्यार्थी (under achiever), बीचैमा स्कुल छाड्ने प्रवृत्ति (dropout) र कक्षा दोहोर्याउने (repeaters)का दर डरलाग्दो अवस्थामा पुगेको छ ।
शिक्षा विभागले प्रकाशन गरेको फ्ल्यास रिपोर्टलाई विश्लेषण गर्ने हो भने प्राथमिक तहमा ४१ प्रतिशत, निम्न माध्यमिक तहमा ४६ प्रतिशत र माध्यमिक तहमा ७८ प्रतिशत लगानी खेर गइरहेको देखिन्छ ।
स्कुल गभर्नेन्स सुधारकोे वर्तमान प्रयास
नेपालको संविधान २०७२ ले विद्यालय शिक्षाको जिम्मेवारी स्थानीय तहलाई सुम्पेको छ । संविधानको अनुसूची ८ ले स्थानीय तहको एकल अधिकारमा विद्यालय शिक्षा (प्रारम्भिक बाल विकास केन्द्रदेखि कक्षा १२ सम्मको) व्यवस्थापनको जिम्मा स्थानीय सरकारलाई दिएको छ । अनुसूची ९ ले त्यसमा फेरेर केही शंका गने ठाउँ दिएको छ ।
अझै पनि संविधानको अनुसूची ९ अन्तर्गत शिक्षामा संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय तहको साझा अधिकारमा टेकेर स्कुल गभर्नेन्सभन्दा केन्द्रीय गभर्नेन्समा नै शिक्षा मन्त्रालय लाग्न सक्ने देखाएको छ । शिक्षा बजेटको स्थानीय तहलाई जाने भन्दा केन्द्रमा बस्ने बजेट बढी हुनु त्यसको प्रमाण हो । विद्यार्थी प्रतिवर्ष २० हजार रूपैयाँभन्दा कम खर्च गर्ने क्षमतामा रहेको हाम्रो जस्तो मुलुकमा प्रतिविद्यार्थी प्रतिवर्ष २५ लाखदेखि ५० लाख रूपैयाँसम्म खर्च गर्ने मुलुकको शिक्षा योजनाका उदाहरण काम लाग्दैन । हाम्रो आफ्नै प्रकारको गभर्नेन्स विकास गर्नुपर्छ भन्ने कुरामा दुईमत हुन सक्दैन ।
नेपालको स्कुल गभर्नेन्सको ऐतिहासिक नीतिगत विश्लेषण
बेला बेलामा उठिरहने स्कुल गभर्नेन्सको मुद्दालाई केलाएर हेर्दा नेपालको स्कुल गभर्नेन्सलाई विभिन्न ६ चरण (खण्ड)मा विभाजन गरेर वर्णन गर्न सकिन्छ ।
स्थानीय सरकारले आफैले काम गर्नेभन्दा पनि गतिलो कानुन बनाएर विद्यालयलाई नै विश्वास गर्न सिक्नुपर्छ र सक्नु पनि पर्छ । यति गर्ने हो भने नेपालमा स्कुल गभर्नेन्स सुशासनमा परिणत हुन धेरै समय कुर्नु पर्ने छैन ।
१. सुशासनको हिसावले अन्धकारको चरण -Stage of Darkness in Governance) (२००७ अगाडि):
राज्यको सम्पूर्ण खर्च र निगरानीमा राज्यले नै स्वामित्व लिएर विक्रम सम्बत १९१० मा जंगबहादुरले स्थापना गरेको दरवार स्कुल उच्च घरानाका सन्तान पढ्ने अभिप्रायले खोलिएकाले स्कुल गभर्नेन्सको चर्चा गरिरहनु सान्दर्भिक देखिएन । २००७ सालअघि शिक्षामा राज्यकै शासकीय पद्धति धुमिल अवस्थामा थियो । जनताको पढ्न पाउने अधिकारमा पद्यमशमशेरले देखाएको तदारुकता राणाकालीन अन्तिम शासन अवस्थाको अवसानभन्दा केही वर्षअघि मात्रै कार्यान्वयनमा आएको हो । देवशम्शेरले विक्रम संवत १९५८ ताका नै देशभर विद्यालय खोल्ने घोषाणा गरेका थिए । चन्द्रशम्शेरले विक्रम संवत १९७६ मा उच्च शिक्षामा त्रिचन्द्र कलेज खोलेर नाटक गरे पनि विद्यालय शिक्षामा खासै ध्यान दिएको पाइन्न । १९९६ सालमै शिक्षाको इस्तिहार जारी गरेर संचालक समितिमार्फत् स्कुल चलाउने निर्देशन पनि जारी नभएको होइन । संचालक समितिमा कमसेकम दुई जना बिए पास भएको मान्छे र एकजना डाक्टर राख्नु भनी इस्तिहारले जनाएबाट शिक्षामा गुणस्तर कायम गर्न विद्यालय संचालक समितिको महत्वलाई प्रधानता दिन खोजेको देखिन्छ । यस्ता छिटपुट शैक्षिक जागरण परिदृश्यमा देखा परे पनि स्कुल गभर्नेन्सका हिसावले शासकले नै रोक लगाएको अवस्था राणाकालीन शिक्षा व्यवस्थामा देख्न सकिन्छ ।
२. सुशासनको हिसावले लापरबाहीको चरण (Negligence stage of Governance (2007-17) :
राणकालीन युगको अन्त्य भएपछि देशमा सार्वजनिक शिक्षाको औपचारिक शुरुवात भएको मान्न सकिन्छ भलै केही राणा शासकले यसको पहल पहिले नै गर्न खोजेको किन नहुन् । २००७ सालसम्म आउँदा नेपालमा हाराहारी ३०० विद्यालय मात्र हुनुले पनि यस कुराको पुष्टि गर्छ । शिक्षा मन्त्रालयको गठनसँगै सुरु भएको स्कुल गभर्नेन्स राजनीतिक तरलता र दरवारी राजको चंगुलभित्र फेरि पनि शिक्षाले गति लिन सकेन र शिक्षा व्यवस्थापन भद्रगोलकै अवस्थामा देखियो । २०१० सालमा गठन भएको नेपाल राष्ट्रिय शिक्षा योजना आयोगले २०११ सालमा बुझाएको प्रतिवेदन नै नेपालको सार्वजनिक शिक्षा विकासको पहिलो दस्तावेज हो । भलै जुद्धशमशेरले १९९६ सालमै शिक्षा इस्तिहार जारी गरेका किन नहुन् । अरु धेरै कुराको अतिरिक्त २०११ सालको प्रतिवेदनले स्कुल गभर्नेन्सको सम्बन्धमा दिएको सुझाव मननयोग्य छ, ‘केन्द्रीय सरकारले शिक्षाको निमित्त निर्देशक सिद्धान्त कायम गर्नुपर्छ । तर, शासन व्यवस्था भने प्रादेशिक र गाउँका अख्तियारवालालाई छोडि दिनुपर्छ’ । २०१८ सालपछि नेपालको स्कुल गभर्नेन्स केही हदसम्म यसै सुझावको आधारमा अघि बढेको पाइन्छ ।
३. शुसासनको हिसावले स्वायत्तताको चरण (Autonomous stage of Governance) (2017-27):
२०१७ सालको राजनीतिक परिवर्तनपछि २०१८ सालमा गठित सर्वांगीण राष्ट्रिय शिक्षा समितिमार्फत् सार्वजनिक गरिएको प्रतिवेदनले देशकोे सम्पूर्ण शिक्षामा राज्यको नियन्त्रण हुनुपर्ने सिफारिस गरेको थियो । तर, एकमुष्ट आर्थिक सहायतामार्फत् स्कुल संचालन हुनुपर्ने जिकिर पनि उक्त प्रतिवेदनले गरेको छ । २०१७ सालपछि खुलेका विद्यालयमा सरकारले एकमुष्ट अनुदान दिने र अरु आवश्यक रकम विद्यालयले नै संचालक समितिमार्फत् व्यवस्था गर्ने परिपाटी बस्यो । विद्यालय स्वतन्त्र थिए, एउटा स्कुलले लागू गरेको पाठ्यपुस्तक अर्काेले पनि लागु गर्नुपर्छ भन्ने थियो । विद्यालयले नै बजारमा उपलब्ध पुस्तकमध्ये कुन छान्ने भन्ने अधिकार थियो । सरकारले दिएको पैसाले कतिपय स्कुलका शिक्षकको तलव पनि पुग्दैनथ्यो । शुल्क उठाएर, चन्दा संकलन गरेर र अन्य आर्थिक गतिविधिबाट सकसमा तर स्वायत्त रूपमा स्कुल संचालन भएको थियो । २०२३ सालमा राष्ट्रिय शिक्षा सल्लाहकार समिति गठन भए पनि त्यसले स्कुल गभर्नेन्समा खासै योगदान गरे ।
४. सुशासनको हिसावले केन्द्रीकृत चरण (Centralized stage of Governance) (2028-2057):
२०२८ सालमा सरकारले शिक्षाको केन्द्रीकरण गर्यो । सबै विद्यालय आफ्नै नियन्त्रणमा राखी संचालन गर्ने गरी राष्ट्रिय शिक्षा पद्धतिको ५ वर्षे योजना सार्वजनिक गरियो । विद्यालय शिक्षादेखि उच्च शिक्षासम्म ३ वर्षभित्र योजना लागू गरियो । विद्यालय संचालक समितिको कामप्रति असन्तुष्टि जनाउँदै उक्त योजनाले प्रत्येक जिल्लामा जिल्ला शिक्षा समितिमार्फत स्कुल गभर्नेन्सको प्रावधान ल्यायो र शिक्षक व्यवस्थापनलगायत अन्म जिम्मेवारी जिल्ला शिक्षा कार्यालयमार्फत् गर्ने पद्धतिको शुरुवात गर्यो । स्कुल गभर्नेन्सलाई प्रशासन र निरीक्षण गरी दुई भागमा बाँडेर विद्यालयको अनुपातमा विद्यालय निरिक्षकको समेत व्यवस्था गर्यो । त्यतिखेर स्कुल संचालन गर्दा प्राथमिक विद्यालयले शिक्षक तलवको १०० प्रतिशत, निम्न माध्यमिक बिद्यालयले ७५ प्रतिशत र माध्यमिक विद्याललयले ५० प्रतिशत मात्र पाउँथे र बाँकी आफैं व्यवस्था गर्नुपथ्र्याे । २०३६ सालमा योजना असफल भएसँगै विद्यालयको सम्पूर्ण खर्चको जिम्मा राज्यले नै लिने नीति बन्यो ।
२०४६ को जनआन्दोलनपछि गठन भएको राष्ट्रिय शिक्षा आयोगको प्रतिवेदनले २०५४ सालमा गठन भएको उच्चस्तरीय राष्ट्रिय शिक्षा आयोगका प्रतिवेदनले स्कुल गभर्नेन्सलाई सुधार गर्न पुरानै प्रकारको शिक्षा मन्त्रालय, क्षेत्रीय शिक्षा निर्देशनालय, जिल्ला शिक्षा कार्यालय, विद्यालय संचालक समिति र प्रधानाध्यापककै व्यवस्थाको सुझाव लिएको पाइन्छ । शिक्षा प्रशासनका अधिकांश सुझाव केन्द्रीकृत प्रशासनमुखी नै रहेको थियो । स्रोतव्यक्तिको थप व्यवस्थाबाहेक स्कुल गभर्नेन्समा नौलो कुरो खासै रहेन ।
५. स्थानीय सुशासनको सो–केस चरण (Show-case stage of Local Governance) (2058-2072):
२०५८ सालमा शिक्षा सातौँ संसोधन ऐन पारित भएपछि विद्यालयको व्यवस्थापन समुदायलाई हस्तान्तरण गर्ने प्रावधान ल्याइयो । तर, इच्चुक विद्यालयले त्यसमा भाग लिन सक्ने भएकाले यो सबै स्कुलमा लागू हुन सकेन । विश्व बैंकको ऋक्क्ए कार्यक्रम शिक्षा मन्त्रालयले अंगीकार गरिसकेकाले उसलाई देखाउन पनि यो व्यवस्था जरुरी थियो । तर, त्यसले नाम मात्रको विकेन्द्रीकृत स्कुल गभर्नेन्स देखियो । २०५८ सालमा गठित उच्चस्तरीय शिक्षा समितिले दिएको प्रतिवेदन र सुझावको धेरै प्रतिशतभन्दा बढी प्रावधान सातौँ संसोधनले अंगीकार गर्यो । शिक्षक अध्यापन अनुमतिपत्रको व्यवस्था, विद्यालय व्यस्थापन समितिको निर्वाचन, शिक्षक अभिभावक संगठन, प्रधानाध्यापक हुन आवश्यक आधार, व्यवस्थापन समितिका अध्यक्षको शैक्षिक योग्यता, नगर शिक्षा समिति, गाउँ शिक्षा समिति, वडा शिक्षा समिति जस्ता सांगठानिक प्रशासनको सुझाव दिनुका साथै विद्यालय प्रशासनको जिम्मेवारी र उत्तरदायित्वसमेत निर्धारण गरेको थियो । समुदायको पूर्ण स्वामित्व र स्वायत्त स्कुलको अवधारणा उक्त प्रतिवेदनले सुझाए पनि लागू भने भएन ।
६. सुशासनको हिसावले विकासको चरण (Devolution of School Governance (२०७२ देखि ):
२०७२ असोज ३ गते नेपालको संविधान जारी भएपछि अब स्कुल गभर्नेन्स स्थानीय सरकारको जिम्मा परेको छ । पाँच दशकसम्म विद्यालय स्वामित्वको प्रश्नको स्पष्ट जवाफ न भएको अवस्थामा यो प्रावधानले अब विद्यालयको स्वामित्व स्थानीय तहकै हो भन्ने कुरा निक्र्योल गरेको छ । संविधानको अनुसूची ८ ले विद्यालय शिक्षाको एकल अधिकार स्थानीय तहलाई सुम्पेको छ । संघीय र प्रादेशिक शिक्षा कानुन नबनेसम्म स्थानीय तहको शिक्षाको अधिकारको स्पष्ट खाका अगाडि आउन मुस्किल छ । तर पनि स्थानीय सरकारले कानुन बनाएर शिक्षा व्यवस्थापन गर्न सक्ने हैसियतले अब स्कुल गभर्नेन्सको मुद्दा सल्टिने प्रवल सम्भावना छ । नगर शिक्षा समिति र गाउँ शिक्षा समिति सक्रिय हुने छन् । स्कुल गभर्नेन्सको एउटा खतरा पक्ष पनि छ त्यो भनेको संविधानको अनुसूची ९ मा व्यवस्था भएको संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय तहको शिक्षासम्बन्धी साझा अधिकार । यो अधिकारको अपव्याख्या गरेर फेरि पनि स्कुल गभर्नेन्सका मूल काम स्थानीय तहसम्म नपुग्न सक्छ । प्रमुख अधिकार केन्द्रीकृत हुन सक्छन् र केन्द्रीय मन्त्रालयले शासन गर्ने प्रवल सम्भावना बढेर गएको छ । जिल्ला शिक्षा कार्यालय र क्षेत्रीय शिक्षा निर्देशनालय अझै सक्रिय हुनु, स्थानीय तहमा जाने शिक्षाको बजेटकोे ठूलो हिस्सा केन्द्रमा नै राख्नु, शिक्षकको तलव मात्र निकासा गर्नु, केही ठाउँमा शिक्षकले दसैंमा समयमा तलव पाएनन् भने र स्थानीय तह सक्षम छैन भनेर नकारात्मक टीका टिप्पणी गर्नुलगायत यसका उदाहरण हुन् । संघीय शिक्षा कानुन पास नभएसम्म स्थानीय तहले काम गर्न पाएका छैनन्, स्थानीय शासन ऐनको प्रमाणीकरण भएर कार्यान्वयनमा आएपछि उनीहरू सक्रिय हुने छन् भन्ने विश्वास सबैले लिनु जरुरी छ । अनुसूची ९ टेकेर स्कूल गभर्नेन्सका मूल कार्य केन्द्रीकृत हुन नपाओस् भन्नेतर्फ सजग रहन सके अबको स्कुल शिक्षा पूर्णतः स्वायत्त बनाउन सकिने कुरामा दुईमत हुन्न ।
सतर्क हुनु पर्ने पक्ष
पहिला काम गर्न देऊः
स्थानीय तहमा विद्यालय शिक्षाको जिम्मेवारी शिक्षा विकासको मेरुदण्ड हो र अहिले स्थानीय सरकार सक्षम छैन भन्ने हल्ला फिजाएर केन्द्रीकृत स्कुल गभर्नेन्स नै चलाउने डरलाग्दो खेल सुरु भएको छ । स्थानीय सरकारलाई कानुनसमेत बनाउने अधिकार पनि दिने र सक्षम पनि छैन भन्ने दोहोरो मापदण्डमा कोही पनि फस्नु हुँदैन ।
विद्यालय स्वामित्व प्रष्ट छः
स्थानीय सरकारलाई सक्षम बनाउने भनेको पनि नेपाल सरकार नै हो र जिम्मेवारी लिने तर कामै गर्न नपाई असक्षमताको पगरी भिराउनु बुद्धिमानी हुँदैन । संविधानले कमसेकम विद्यालयको स्वामित्वकोे भने त टुंगो लगायो नि ।
स्थार्नीय सरकारको दायित्वः
गाउँसभा र नगरसभाले आफ्नो पालिकाको आवश्यकता हेरी संघीय र प्रादेशिक कानुनसँग नबाझिने गरी सबै विद्यालय व्यवस्थापन गर्ने ढोका खुला भएको छ । स्कुल गभर्नेन्सको लागि योभन्दा अर्काे विकल्प अहिले छैन र बिस्तारै स्कुल गभर्नेन्सको स्वायत्तता विद्यालय व्यवस्थापन समितिमार्फत सबै स्कुलले पाउनु पर्छ । विद्यालयभित्र नै शिक्षित व्यक्ति रहन्छन् र तिनले मात्र शिक्षाको मर्म बुझ्न सक्छन् ।
एउटै सुझावः
स्थानीय सरकारले आफैले काम गर्नेभन्दा पनि गतिलो कानुन बनाएर विद्यालयलाई नै विश्वास गर्न सिक्नुपर्छ र सक्नु पनि पर्छ । यति गर्ने हो भने नेपालमा स्कुल गभर्नेन्स सुशासनमा परिणत हुन धेरै समय कुर्नु पर्ने छैन ।
याे पनि